W nawiązaniu do projektu dokumentu „Polska 2030. Trzecia fala nowoczesności, Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju”, z dnia 17 listopada 2011 r., Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN przedkłada wymienione niżej uwagi. Ze względu na stosunkowo krótki czas przeznaczony na zapoznanie się z przedmiotowym opracowaniem i nadsyłanie uwag, niniejsza opinia ma charakter ogólny – odnosi się przede wszystkim do podstawowych założeń dokumentu. Przedstawienie bardziej szczegółowych komentarzy – odnoszących się do konkretnych zapisów projektu, będzie możliwe po szczegółowym przeanalizowaniu jego treści.
Uwagi zawarte w niniejszej opinii podzielono na dwie grupy: kwestie formalno-metodologiczne i sprawy merytoryczne.
I. Uwagi formalno-metodologiczne
1. Przygotowany przez Zespół Doradców Strategicznych Rządu RP dokument, nie spełni oczekiwanych nadziei, albowiem nie odpowiada generalnej idei opracowywania dokumentów strategicznych jaka została przyjęta przez Rząd, a wypracowanej przy wiodącym udziale Ministerstwa Rozwoju Regionalnego - na tle toczących się w ostatnich latach dyskusji także w KPZK - nad systemem planowania i zarządzania strategicznego w kraju.
2. Opracowując dokument Autorzy projektu pominęli aspekty metodologiczne i formalne, nie zastanawiając się nad formą jaką powinien charakteryzować się dokument prezentujący długofalowe cele strategiczne kraju, dotyczące przyszłego rozwoju i przyszłych, wielkich wyzwań cywilizacyjnych.
II. Ogólne uwagi merytoryczne
3. Prezentowany dokument nie jest spójny tematycznie. Analizując treść merytoryczną projektu stwierdzić można, że jest to eklektyczny zbiór różnych zapisów i pomysłów wyrażonych przez poszczególne resorty, napisany pozornie naukowym lecz niezrozumiałym dla przeciętnego obywatela językiem. W szczególności:
a) dokument ten nie jest oparty na rzetelnej diagnozie aktualnych problemów i trendów rozwojowych;
b) nie zachowano w nim właściwej równowagi między opisem problemów i wyzwań rozwojowych;
c) pomija istotne, strategiczne – dla długofalowego rozwoju – uwarunkowania; można go uznać za intelektualnie twórczy, pobudzający do myślenia, ale niestety nieużyteczny w procesie planowania strategicznego.
4. Projekt upublicznia swoistą inwentaryzację zadań dla Rządu i Sejmu, która – po przyjęciu tego dokumentu – stanie się podstawą do rozliczenia władz przez wyborców i media. Jako taki dokument ten, przypomina raczej listę zaległych problemów, które stanowią obecnie, a prawdopodobniej również i w przyszłości, prawne oraz instytucjonalne bariery rozwoju. Wskazane w projekcie działania zmierzające do usuwania barier rozwojowych trudno jednakże utożsamiać z długofalowymi rozwiązaniami/działaniami o charakterze strategicznym.
5. W dokumencie wskazano listę działań i 100 strategicznych – kluczowych – projektów; zabrakło jednakże informacji o konsekwencjach ewentualnego niezrealizowania któregoś z tych projektów.
6. Jeśli przyjmiemy, że w procesie zmian cywilizacyjnych ewoluujemy w kierunku społeczeństwa cyfrowego, to należy rozważyć jakie efekty zewnętrzne (externalities) będą towarzyszyć temu zjawisku i jakie grupy społeczne, które sektory gospodarcze, a także które regiony poniosą koszty tych przemian? Ujmując tę kwestię szerzej, stwierdzić można, że w dokumencie brakuje analizy-prognozy, które z efektów zewnętrznych wynikających ze zmian cywilizacyjnych (globalizacja, cyfryzacja i in.) wpłyną na podniesienie, a które na obniżenie konkurencyjności polskiej gospodarki? Bez rozstrzygnięcia jaka powinna być rola państwa w systemie interwencyjnym, tzn. w tworzeniu warunków do rozwoju i eliminacji ułomności rynkowych oraz instytucjonalnych, nie uda się sformułować właściwej strategii rozwoju Polski.
7. W opiniowanej strategii zapomniano, że rolą Rządu jest interweniowanie w gospodarkę tam gdzie mechanizmy rynkowe są ułomne i gdzie zachowania podmiotów gospodarczych wywołują negatywne skutki zewnętrzne wymagające publicznej interwencji. W tym kontekście trudno zrozumieć dlaczego Rząd ma wspierać niektóre procesy, które i tak lepiej rozwiążą siły rynkowe?
III. Najistotniejsze uwagi merytoryczne
8. Zakwestionować należy logikę sformułowania celu nadrzędnego (misji) strategii, ujętej jako: „rozwój jako dająca się zmierzyć poprawa jakości życia Polaków, umożliwiająca modernizację kraju”. Właściwe sformułowanie celu nadrzędnego wymaga odpowiedzi na pytanie – co jest celem nadrzędnym: poprawa jakości życia Polaków czy modernizacja kraju? Oczywiste jest, że modernizacja dokonywana dzięki wzrostowi gospodarki ma podnosić jakość życia. Jednakże sposób pomiaru poprawy jakości życia nie jest powszechnie uzgodniony. Modernizacja kraju stanowi ewidentnie środek do realizacji celu nadrzędnego (poprawy jakości życie) i powinna iść w parze ze wzrostem gospodarczym i poprawą spójności. Nie stanowi natomiast celu autonomicznego. Dlatego ogólne sformułowanie celu jest wysoce nieprecyzyjne. Określenie celu jako rozwój mierzony poprawą jakości życia oznacza w istocie odniesienie do koncepcji i polityki sustainable development. Jednakże odniesienie to nie jest konsekwentne z powodu pominięcia w dokumencie wymiaru środowiskowego i przestrzennego (terytorialnego) rozwoju kraju. Jak wiadomo ten pominięty wymiar rozwoju istotnie wpływa na jakość życia mieszkańców.
9. Pomimo że w raporcie ujęto pewne zagadnienia w sposób nowoczesny, raport ten nie stwarza odpowiednich podwalin pod realizację strategii zrównoważonego rozwoju co jest wyzwaniem o charakterze cywilizacyjnym, a zarazem ustrojowym. W szczególności należy zwrócić uwagę, iż jego autorzy „zapomnieli”, że istnieją jeszcze inne, równie fundamentalne jak zaufanie i wiedza czynniki rozwoju, którymi są dziedzictwo i kapitał przyrodniczo-kulturowy. Kultura może stanowić zarówno cel rozwoju oraz jego przedmiot, jak i środek tegoż rozwoju, a także jest warunkującym i ukierunkowującym regulatorem rozwoju generowanym przez poszczególne czynniki (podmioty) sprawcze. Podobnie istotne znaczenie rozwojowe mają dziedzictwo i zasoby przyrodnicze Polski, charakteryzujące się największą różnorodnością biologiczną w Unii Europejskiej, a mimo tego nieuwzględnione w raporcie jako istotne uwarunkowanie (a zarazem wyzwanie) rozwojowe. Bez uwzględnienia uwarunkowań kulturowych i środowiskowych – przyrodniczych strategia rozwoju kraju będzie ułomna. Ponadto z istoty rzeczy nie będzie to strategia zrównoważonego rozwoju, który musi być oparty o wszystkie dostępne kapitały, czyli nie tylko rzeczowy, finansowy, ludzki, społeczny, ale także kulturowy i przyrodniczy.
10. Odnosząc się do wskazanych w dokumencie makroekonomicznych warunków rozwoju Polski do 2030, stwierdzić należy, że zidentyfikowane filary rozwoju kraju nie stanowią – jak to określono w dokumencie – „makroekonomicznych warunków rozwoju”, ale raczej makroekonomiczne słabe strony rozwoju kraju, które – dzięki skutecznej i efektywnej polityce rozwoju – mogą stać się czynnikami rozwoju a w przyszłości naszymi atutami (mocnymi stronami), jednakże pod warunkiem zaprogramowania i wdrożenia określonych rozwiązań prorozwojowych. Przykładowo: wzrost kapitału intelektualnego i „impetu cyfrowego” sam z siebie nie przełoży się na „zbudowanie nowych przewag konkurencyjnych Polski” bez skutecznych instrumentów polityki rozwojowej. Podobnie, „terytorialne równoważenie rozwoju” (określone nieprecyzyjnie jako dyfuzja) nie jest procesem zupełnie samoistnym. Filar efektywności z kolei, może być czynnikiem prorozwojowym tylko dzięki określonym rozwiązaniom instytucjonalnym (system wyboru projektów do dofinansowania, monitoring i ewaluacja polityk i programów rozwoju). Efektywność jako samoistny filar rozwoju przejawia się jako kryterium działania podmiotów operujących na rynku dóbr prywatnych. Jak wiadomo zjawiska i procesy rozwoju kraju mają również charakter zewnętrzny wobec rynku (externalities, spillover costs), a podnoszące jakość życia dobra mają (w dużej mierze) charakter klubowy i publiczny.
11. W odniesieniu do dylematów rozwojowych, z uwagi na to, że zidentyfikowane filary rozwoju nie stanowią same przez się „makroekonomicznych warunków rozwoju”, a jedynie potencjalne czynniki tegoż rozwoju – w dalszej części Dokumentu wskazano „dylematy rozwojowe”. Są to w istocie pytania, na które odpowiedź powinna znaleźć się w dokumentach strategicznych określających politykę rozwoju kraju (w tym: politykę regionalną, politykę rozwoju regionu). Brakuje spójności z dokumentami strategicznymi MRR.
12. Problemy gospodarki przestrzennej zostały w projekcie zmarginalizowane – tak jakby Autorzy strategii nie zdawali sobie sprawy ze znaczenia wysokiej jakości zagospodarowania przestrzennego w procesach rozwoju gospodarki bazującej na wysokiej jakości mobilnym kapitale ludzkim. Należy zwrócić uwagę, iż pozostawienie systemu planowania przestrzennego i gospodarowania gruntami w dotychczasowym kształcie (gdzie przestrzeń kształtowana jest de facto w efekcie partykularnych rozgrywek między różnymi grupami interesu, ugrupowaniami politycznymi w parlamencie i właściwym ministerstwem ds. gospodarki przestrzennej) – tylko pogorszy sprawę. Uporządkowanie systemu planowania przestrzennego w sposób spójny z regulacjami z zakresu gospodarowania gruntami i prawem budowlanym – jest absolutną koniecznością i jednym z kluczowych wyzwań rozwojowych. Strategiczne wyzwania kierunki zmian powinny być w tym dokumencie zaakcentowane.
IV. Szczegółowe uwagi merytoryczne
13. Wskazana w strategii potrzeba poprawy ładu przestrzennego nie może ograniczać się tylko do terenów miejskich, gdyż aktualnie największym problemem jest pogłębiający się przestrzenny nieład (chaos) na terenach podmiejskich – tj. w obszarach gmin wiejskich, na skutek niekontrolowanego rozlewania miast, lokalizowania monofunkcyjnych osiedli mieszkaniowych bez powiązań infrastrukturalnych, co generuje bardzo wysokie koszty świadczenia usług (w zakresie: transportu, szkolnictwa, opieki zdrowotnej, ochrony środowiska itp.).
14. W opisie celu 1 – „metropolitalnego” brakuje określenia kosztów rozlewania się miast przy jednoczesnym wytwarzaniu przestrzeni poprzemysłowych, pokolejowych, powojskowych w sąsiedztwie centrów miast, dla których wymagane byłoby znaczące wsparcie działań rewitalizacyjnych, przy jednoczesnym ograniczeniu ekspansji zabudowy (poprzez spójną politykę urbanistyczną państwa, regionów i miast – której obecnie brakuje). Postępuje też swoista erozja regulacji prawnych dotyczących zagospodarowania przestrzeni miast, redukująca prawa mieszkańców do dostępu i użytkowania przestrzeni publicznej na rzecz wspierania interesów sektora budowlano i usługowego.
15. W opiniowanym dokumencie powinien pojawić się rozdział pt. rozwój regionów i miast, podejmujący w sposób zintegrowany problematykę rozwoju w tych obszarach, ze szczególnym zwróceniem uwagi na problemy takie jak: niekontrolowany rozwój miast, rola małych ośrodków miejskich w obsłudze terenów wiejskich itp.
16. W odniesieniu do celu szczegółowego 2.2. rekomendować można aby wspieranie potencjału rozwojowego obszarów wiejskich uległo terytorializacji; ponadto należy wyłączyć zarządzania środkami wsparcia ze struktur resortu rolnictwa, podobnie jak to ma miejsce w przypadku PROW.
17. Regionalny wymiar polityki rozwoju zaprezentowany w dokumencie, prawidłowo diagnozuje dychotomię myślenia strategicznego przeciwstawiającego wsparcie rozwoju regionów słabszych (equity) z preferencją i wspieraniem najbardziej dynamicznych obszarów (efficiency). Jednocześnie brak jest jednak jasnego stwierdzenia, że koncentracja występuje w skupionych i policzalnych ośrodkach oraz regionach metropolitalnych. W tym kontekście zakładane jednoczesne wyrównywanie szans obszarów słabszych, peryferyjnych oraz wspieranie najbardziej dynamicznych biegunów wzrostu nie ma sensu, jeżeli w projekcie brak jest jednoznacznej odpowiedzi, na pytanie o to w jakim zakresie polityka rozwoju skoncentrowana będzie na wyrównywaniu szans, a w jakim na wspieraniu dynamiki głównych ośrodków rozwojowych, tak aby ich nie spowolnić?
18. Próba objaśnienia modelu polaryzacyjno – dyfuzyjnego rozwoju jest postępem w godzeniu interesów obszarów peryferyjnych i metropolii. Jednakże celowa byłaby ponadto diagnoza prospektywna innego układu polaryzacyjno – dyfuzyjnego: Warszawa, a pozostałe metropolie oraz Warszawa, a województwo mazowieckie.
19. W wykazie decyzji strategicznych brakuje decyzji dotyczącej bezpieczeństwa energetycznego regionów (np. sieci energetyczne, gazowe) – smart grid. Strategia 2030 nie zauważa terytorialnego przemieszczenia sektora paliwowo – energetycznego z południa na północ Polski (elektrownia atomowa, elektrownie węglowe, gazowe, zbiorniki podziemne gazu i ropy, terminal w Świnoujściu, siłownia wiatrowa off shore).
20. W odniesieniu do celu szczegółowego 2.1. stwierdzić należy, iż podniesienie poziomu kapitału społecznego wymaga wzmocnienia roli pozarządowych organizacji (NGO’s) i wolontariatu, przy aktywnej roli państwa, co związane jest ze stopniowym wygasaniem aktywności polegających na spontanicznych akcjach społecznych (poza wyjątkami), o ile nie przejdę one w fazę profesjonalizacji. Problem ten w szczególnie wiąże się z rosnącą ilością ludzi starszych, dla których brak jest wsparcia opiekuńczo – instytucjonalnego.
Przewodniczący
Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju
Polskiej Akademii Nauk
/-/ prof. zw. dr hab. Tadeusz Markowski