Dokument Komisarza Pawła Sameckiego spotkał się z dużym zainteresowaniem członków Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju Polskiej Akademii Nauk, czego wyrazem są nadesłane uwagi i komentarze, które stały się podstawą przygotowania niniejszego stanowiska[1]. W odczuciu Komitetu omawiany dokument należy traktować jako ważne i konieczne rozpoczęcie dyskusji nad przyszłą polityką spójności Unii Europejskiej, w szczególności w obliczu zbliżającego się nowego okresu programowania funduszy europejskich.
W niniejszym stanowisku Komitet pragnie odnieść się do kwestii najważniejszych poruszonych w „Orientation Paper on Future Cohesion Policy".
1. Znaczenie polityki spójności dla jedności Unii Europejskiej. Należy z całą mocą podkreślić, że polityka spójności wywodzi się z zapisów Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a jej cele jak wspieranie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej oraz solidarności między Państwami UE mają charakter ponadczasowy z punktu widzenia istnienia Unii Europejskiej. Dlatego trudno zgodzić się z poglądami, iż politykę spójności trzeba zastąpić innymi politykami/strategiami, które w lepszym stopniu odpowiadają na obecne uwarunkowania globalne (np. kryzys finansowy, wzrost zainteresowania zmianami klimatycznymi). W dobie kryzysu polityka spójności UE wymaga reformy zamiast prób odsuwania jej na drugi lub trzeci plan, ponieważ w takim okresie najlepiej uwidaczniają się rzeczywiste postawy wobec solidarności i trwałości związku, jakim jest Unia Europejska. W związku z powyższym Komitet przyjmuje z dużą aprobatą fakt umieszczenia przez autora omawianego dokumentu polityki spójności obok polityki makroekonomicznej i mikroekonomicznej, jak podstaw polityki ekonomicznej UE.
2. Znaczenie polityki spójności w kontekście globalnej konkurencji. Jest oczywistym, że konkurencja globalna przebiega na różnych płaszczyznach. Pomimo dużej koncentracji na innowacjach, konkurencyjność całej Unii Europejskiej powinna być postrzegana jako składowa licznych elementów. W proponowanej strategii „Europa 2020" innowacje oddzielone są od konkurencyjności, którą z kolei utożsamia się (poprzez projekt przewodni) z poprawą otoczenia MSP i wsparciem bazy przemysłowej. Kolejne cele również nie odnoszą się bezpośrednio do określonych przestrzeni, choć wiadomo, że największa koncentracja określonych działań będzie miała miejsce w regionach wysoko rozwiniętych. Jedynym celem odnoszącym się bezpośrednio do regionów peryferyjnych jest walka z ubóstwem. Tego typu filozofia, która regiony peryferyjne traktuje jako odbiorców korzyści wzrostu gospodarczego i zatrudnienia stoi w sprzeczności z koniecznością wykorzystywania wszystkich potencjałów UE w konkurencji globalnej. Bezsprzecznie należy podnosić poziom zamożności regionów peryferyjnych, ale przede wszystkim konieczne jest indywidualne podejście do ich specyficznych zasobów, które mogą przyczynić się do wzrostu konkurencyjności całej Unii.
3. Ocena dotychczasowej polityki spójności. Dyskusja nad ewolucją polityki spójności powinna być poprzedzona rzetelną diagnozą efektów dotychczasowych działań. Ewaluacja polityki spójności musi uwzględniać stopień realizacji celów, ale powinna skłaniać do zadania pytania o cele przyszłych działań. Należy podkreślić, że krytyka polityki spójności i dyskusja nad procesami rozwoju regionalnego w UE sprowadza się najczęściej do analizy zróżnicowań regionalnych i obserwacji odległości między najlepszymi a najbiedniejszymi. Założenie, iż regionom peryferyjnym uda się dogonić liderów właśnie dzięki polityce spójności jest największą krzywdą, jaką można wyrządzić samej polityce. Efekty polityki spójności powinny być rozpatrywane przez pryzmat postępu cywilizacyjnego w regionach słabiej rozwiniętych, jakości życia, stosunku mieszkańców tych regionów do procesów zachodzących w wyniku realizacji polityki spójności oraz integracji gospodarczej i społecznej regionów silnych i słabych. W tym kontekście Komitet zgadza się z zapisami omawianego dokumentu postulującymi wzrost skuteczności polityki spójności (koncentracja wydatków, koncentracja na efektywnej realizacji i rezultatach, debata nad efektami polityki spójności). Warto przy tym podjąć dyskusję nad wymiarami spójności europejskiej, które powinny zostać zredefiniowane w kontekście nowych wyzwań (w tym zmian gospodarczych i społecznych).
4. Wymiary spójności europejskiej. Trzy wymiary spójności UE, ekonomiczny, społeczny i terytorialny, wychodzą naprzeciw oczekiwaniom - szczególnie regionów biednych. Zatem naturalnym zjawiskiem jest dążenie regionów silnych do podkreślenia swojej roli, szczególnie, gdy głównym motorem przewagi konkurencyjnej mają być innowacje, skoncentrowane i tworzone właśnie w regionach najzamożniejszych. Jednocześnie nie można zapominać, że znaczna część wytworzonych innowacji i wdrażanych rozwiązań będzie miała nabywców również w regionach peryferyjnych (np. rozwiązania dotyczące ograniczania antropopresji). Rozprzestrzenianie się innowacji wymaga przygotowania mentalnego i finansowego po stronie nabywców. Nie bez znaczenia jest też endogenny potencjał tkwiący w regionach biednych, który nie przynosi oczekiwanych efektów ze względu na bariery rozwojowe. Zatem spójność UE powinna być wciąż osiągana poprzez likwidację największych barier rozwojowych w wymiarze gospodarczym i społecznym (w zależności od specyfiki regionów), zaś w wymiarze terytorialnym poprzez wzrost integracji społecznej i gospodarczej regionów. Oznacza to, że efektem wzrostu spójności terytorialnej nie będzie zmniejszenie zróżnicowań regionalnych, lecz wzrost intensywności relacji społecznych i biznesowych między regionami. Należy przyjąć, że właśnie wspieranie kooperacji między biednymi i bogatymi może w najszybszy sposób doprowadzić do uwolnienia potencjałów specyficznych dla każdego regionu i rozprzestrzeniania się pozytywnych efektów szybkiego wzrostu liderów rozwoju. Komitet stoi na stanowisku, iż konieczne jest obserwowanie tych zjawisk w skali regionalnej, ale również z uwzględnieniem procesów zachodzących wewnątrz regionów, przy czym podstawowym poziomem interwencji powinien zostać poziom regionalny.
5. Cele polityki spójności. Proponowane w omawianym dokumencie cele: wzrost konkurencyjności i zatrudnienia na poziomie regionalnym; stymulowanie wzrostu na obszarach zacofanych, a także integracja transgraniczna w ogólnym wydźwięku odpowiadają ciągłym potrzebom UE. Z celami tymi zgadza się również Komitet. Jednak potrzebna jest dyskusja nad konkretnymi działaniami wypełniających treść tych celów. Nie jest bowiem konieczne budowanie „nowej polityki innowacyjności", gdy wystarczy „konkurencyjność" odpowiednio silnie powiązać z innowacyjnością, pamiętając przy tym, że ta ostatnia jest bardzo silnie skoncentrowana przestrzennie, co wymaga działań wzmacniających integrację (o czym była mowa powyżej).
Zgodnie z powyższymi uwagami, należy zgodzić się z postulatami P. Sameckiego dotyczącymi realizacji działań w zakresie stymulowania wzrostu na obszarach zacofanych, szczególnie w miejscu, w którym autor uzasadnia, dlaczego działanie to jest istotne nie tylko dla obszarów biednych (solidarność), ale dla całej Unii - w tym oczywiście regionów wysoko rozwiniętych. Wydaje się, że warto, nie tylko przy tej okazji, mówić o konieczności takiego ukierunkowania działań w celu drugim, by jednocześnie jak najlepiej wspierały realizację celu pierwszego.
W kontekście omawianego dokumentu, należy podkreślić znaczenie współpracy transgranicznej, która została bardzo trafnie odniesiona zarówno do współpracy makroregionalnej (np. państwa basenu Morza Bałtyckiego), jak i współpracy z sąsiadami UE.
6. Wzrost jakości polityki spójności. Komitet uważa, że postulowane w omawianym dokumencie zmiany wychodzą naprzeciw oczekiwaniom wynikającym z dotychczasowych doświadczeń we wdrażaniu polityki spójności w Polsce. Do takich elementów zaliczyć należy np.: propozycję wprowadzenia Jednolitych Podstaw Strategicznych, przesunięcie do polityki spójności dwóch osi priorytetowych Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich. Jednocześnie podkreślenia wymaga konieczność podjęcia rzeczowej dyskusji w co najmniej kilku obszarach proponowanych lub pominiętych przez P. Sameckiego. Do tego typu zagadnień należą: możliwość wprowadzenia wielofunduszowości programów operacyjnych (brak odniesienia w omawianym dokumencie); możliwości połączenia EFRR i FS; ewolucja zasady „de-commitment"; możliwość szerszego zaangażowania sektora prywatnego w realizację polityki spójności. Z pewnością warte rozpatrzenia jest - szczególnie w kontekście różnorodności problemów regionalnych - możliwie szerokie dopuszczenie eksperymentowania i tworzenia rezerw na różnorodne instrumenty wspierania konkurencyjności wynikające ze specyfiki regionalnej (w tym obszarów problemowych).
Reasumując, Komitet zdecydowanie popiera większość z tez i propozycji zamieszczonych w dokumencie P. Sameckiego, deklarując jednocześnie gotowość współpracy z administracją rządową i samorządową w trakcie szczegółowych dyskusji, które będą odbywały się w najbliższym czasie.
2010-03-22
[1] Oprócz materiałów nadesłanych przez członków Komitetu: prof. M.Klamut, prof. B.Domańskiego, dra hab. P.Churskiego, zapoznano się z opracowaniem dyr. J.Woźniaka oraz stanowiskiem Związku Województw RP. Bardzo ważnym dokumentem, którego zawartość analityczna i rekomendacyjna pozostaje w zbieżności ze stanowiskiem Komitetu (co udokumentowano w niniejszym stanowisku) jest ekspertyza „Ocena dokumentu Pawła Sameckiego Komisarza ds. Polityki Regionalnej „Orientation Paper on Future Cehesion Policy" na tle procesu przygotowywania rozwiązań na kolejny okres programowania europejskiej polityki spójności po roku 2013" autorstwa prof. J. Szlachty wykonana dla Ministerstwa Rozwoju Regionalnego.