- Spójność terytorialna jest rozumiana jako jeden ze strategicznych celów osiągania spójności społecznej i gospodarczej. Zielona księga podkreśla prawo każdego terytorium do harmonijnego i zrównoważonego rozwoju. Zielona księga spójności terytorialnej widzi możliwość realizacji harmonijnego i zrównoważonego rozwoju poprzez realizację czterech priorytetów:
- eliminację rozbieżności w rozpiętości między gęstością zaludnienia a dostępnością miejsc pracy i aktywnością gospodarczą - czego wyrazem formalnym może być dążenie do policentrycznego rozwoju
- poprawę dostępności albo innymi słowy zmniejszenie kosztów pokonywania oporu przestrzeniu w realizacji tej koncepcji istotną szanse Komisja postrzega w nowych technologiach informatycznych.
- dążenie do współpracy administracji terytorialnej szczególnie w obszarach przygranicznych
- włącznie w rozwój Europy terytoriów o specyficznych uwarunkowaniach geograficznych
Czwarty blok problemów, czyli tzw. terytoria o specyficznych uwarunkowaniach geograficznych, stwarzają szczególne wyzwania dla europejskiej polityki rozwoju. Wymienia się tu regiony górskie, wyspiarskie, słabo zaludnione. Czwarty blok problemów, czyli tzw. terytoria o specyficznych uwarunkowaniach geograficznych, stwarzają szczególne wyzwania dla europejskiej polityki rozwoju. Wymienia się tu regiony, górskie, wyspiarskie, słabo zaludnione. Z pełnym przekonaniem należy stwierdzić, że w tej grupie powinny się znaleźć także. terytoria dawnych krajów postkomunistycznych.. Kraje te bowiem mają na tyle istotne strukturalne, infrastrukturalne i instytucjonalne zapóźnienia, że ograniczają osiąganie standardów cywilizacyjnego rozwoju w długim okresie. Wobec powyższego w ramach czwartego priorytetu nie powinno naszym zdaniem zabraknąć wyłonienia specyficznych terytoriów również na podstawie kryteriów geopolitycznych. Należy się zgodzić że takie terytoria wymagają wsparcia. Formy ich wsparcia powinny jednak wynikać z celów polityki kohezyjnej UE oraz specyfiki prowadzonej i potencjalnej działalności na tych obszarach. Pomoc powinna być uwarunkowana wynikami kompleksowej analizy korzyści i kosztów w długiej perspektywie a nie wynikać z apriorycznego założenia, iż dany typ geograficzny i geopolityczny wymaga określonego wsparcia. Zbyt uniwersalistyczne i pseudo obiektywne kryteria alokacji środków często wywołują wtórne niezmierzone skutki terytorialne. Utrwalają sytuacje problemowe, działają demotywująco na podejmowanie lokalnych innowacji gospodarczych. (Np. w regionach zalewowych, już niestety zabudowanych, w jednym przypadku mogą to być środki na wzmocnienie konstrukcji budynków, a w innym raczej należy dać pieniądze na przesiedlenie mieszkańców).
- Z punktu widzenia poziomu UE, te cztery priorytety można uznać za na tyle ogólne i szerokie, iż nie budzą większych zastrzeżeń. Kwestią zasadniczą jest natomiast delimitacja i upodmiotowienie terytoriów. Czy traktujemy je jako wyodrębnione jednostki administracyjne czy jako obszary funkcjonalne, czy problemowe, którym należy stworzyć warunki do harmonijnego rozwoju pozwalającego na wykorzystywanie specyficznych endogenicznych zasobów? Zdefiniowanie jednostki terytorialnej będzie największym problemem, wyzwaniem i przedmiotem sporów europejskiej polityki spójności. Problem właściwych podziałów terytorialnych pojawia się szczególnie w przypadku dużych obszarowo krajów i o dużym wewnętrznym spolaryzowaniu rozwoju. Polityka kohezji terytorialnej wymagać będzie szerokiej dyskusji nad delimitacją terytorialną i określeniem miar dla prowadzenia polityki kohezyjnej w wymiarze społecznym, gospodarczym i terytorialnym.
- Cele polityki spójności terytorialnej powinny wynikać z analizy układów funkcjonalnych, a spójność przestrzenna nie może być budowana wg tradycyjnych kryteriów administracyjnych. Rozwój bowiem nie układa się w przestrzeni w sposób równomierny. Alokacja środków wsparcia na jednostki administracyjne powinna być podziałem wtórnym i wynikać z celów strategicznych strategii spójności terytorialnej w wymiarze EU i w wymiarach krajowych. Celem polityki spójności terytorialnej powinno być takie powiązanie obszarów, które pozwala na swobodne korzystanie z zasobów i przemieszczanie ludzi zgodnie z zasadami rozwoju zrównoważonego. Pożądany poziom spójności terytorialnej daje się dobrze przełożyć na kwantyfikowalne operacyjne cele polityki. Polityka spójności za bazę wyjściową musi przyjąć zasadę maksymalnej internalizacji efektów zewnętrznych. Jest to warunek poprawy alokacji zasobów mobilnych i wzrostu ekonomiczno - społecznej efektywności.
- Należy nadać zagadnieniom spójności przestrzennej należytą wagę - adekwatną do roli, jaką odgrywa de facto jakość zagospodarowania w tworzeniu trwałych podstaw konkurencyjności gospodarki Europy i poszczególnych krajów członkowskich mających aspirację tworzenia gospodarek opartych na wiedzy i paradygmacie rozwoju sustensywnego. W takim podejściu polityka spójności terytorialnej odgrywałby rolę instrumentu koordynacji sektorowych polityk rozwoju.
- Nie wchodząc w historyczne przyczyny pojawienia się haseł rozwoju przestrzennego Europy a następnie hasła spójności terytorialnej, traktowanie polityki spójności społecznej, gospodarczej oraz polityki regionalnej jako instrumentu kohezji jest po wieloma względami ułomne. Polityka pobudzania rozwoju powinna mieć coraz bardziej horyzontalny charakter. Uzyskanie spójności gospodarczej i społecznej regionów wymaga działania na rzecz integracji terytoriów i fizycznego ich zbliżenia tak, aby idea swobodnego przepływu ludzi, kapitału i pracy mogła być w przestrzeni europejskiej realizowana. Wychodząc od spójności terytorialnej jako celu operacyjnego przy osiąganiu celów polityki spójności, możemy powiedzieć, iż spójna przestrzeń (terytorialna) powinna charakteryzować się takim cechami, w której procesy wymiany i przepływów w sferze gospodarczej i społecznej przebiegają sprawnie, gwarantując społecznie i gospodarczo efektywną (w sensie równowagi Pareto) alokację zasobów. W konsekwencji oznacza to respektowanie zasad rozwoju zrównoważonego i zminimalizowanie negatywnych skutków przestrzennych działalności człowieka.
- Politykę spójności terytorialnej UE możemy też rozumieć, jako oddziaływanie struktur decyzyjnych UE na kraje członkowskie, zachęcające do prowadzenia wyspecjalizowanej polityki przestrzennej służącej zintegrowanej realizacji celów polityki spójności gospodarczej i społecznej w wymiarze krajowym i europejskim. Taka definicja wynikałaby z respektowania zapisów Traktatu Rzymskiego przyjmującego, iż polityka przestrzenna i planowanie przestrzenne jest domeną krajów członkowskich.[1] Innymi słowy sens wyodrębniania kohezji terytorialnej i polityki przestrzennej wynika z tego faktu, iż cechy zagospodarowania w coraz większym stopniu i zakresie współdecydują o rozlokowaniu działalności, w tym współdecydują o rozwoju, o przebiegach procesów polaryzacji przestrzennej, fragmentacji i wykluczaniu podmiotów gospodarczych i grup społecznych. Zagospodarowanie współdecyduje o rozwoju zrównoważonym i poprzez właściwe instrumenty polityki przestrzennej pozwala na sterowanie rozwojem przez oddziaływanie na efekty zewnętrzne. Oznacza to większe możliwości racjonalnego użytkowania dóbr przyrody, oszczędniejszego przejmowania przestrzeni na cele gospodarcze itd.
- Zdaniem KPZK istnieje obawa, ze dyskusja nad spójnością przestrzenną będzie zepchnięta na boczny tor przez nadanie nadmiernej wagi politycznej - przez autorów Zielonej Księgi - zagadnieniom pomiaru terytorialnych skutków polityk sektorowych. Kohezja terytorialna, w skrajnym podejściu może zostać zostaje sprowadzona do pomiaru zdolności do koordynacji polityk sektorowych ze strony jednostek terytorialnych (w każdym bądź razie nie regionów). Przyjmując taką interpretację terytorialnego wymiaru polityki UE trudno się zgodzić, iż mamy z próbą poszukiwania nowego paradygmatem polityki UE. Kohezja terytorialna tak pojmowana, jest sprowadzona do wyznaczania standardu i miar alokacji środków pod kątem zapewnienia lepszej koordynacji, którą z kolei ma zapewnić analiza skutków w nowym wymiarze terytorialnym. Takie podejście byłoby podejściem technokratycznym i tradycyjnym.
- Dyrektywa INSPIRE oraz nowe technologie informatyczne pokazują, że zróżnicowania przestrzenne łatwiej będzie rejestrować, analizować i korygować niż ma to miejsce w przypadku obserwacji procesów ekonomicznych, przepływów finansowych, które nie są z różnych przyczyn rejestrowane na poziomie małych jednostek terytorialnych. Można natomiast oczekiwać, iż nowy terytorialny wymiar polityki spójności ograniczy nieco tendencje poszczególnych państw do manipulacji statystycznym podziałem na jednostki NUTS, który obecnie leży u podstaw alokacji środków finansowych z funduszy europejskich.
- Spójność terytorialna nie może oznaczać identyczności zagospodarowania i struktur (ludzkich, gospodarczych, usługowych itp.). Niektóre wezwania ze strony Komisji Europejskiej oznaczałyby dążenie do jednakowości. Ideę tą uznać należy za niemożliwą do realizacji i ze wszech miar niepożądaną. Spójność terytorialna nie może dążyć do upodabniania regionów małych, posiadających swoje specyficzne uwarunkowania, do regionów dużych. Spójność nie powinna oznaczać standaryzacji. Tego typu idealistyczne dążenie do równości (sprawiedliwości) robi wrażenie stawiania nierealnych i niewłaściwych celów - skoro różnorodność jest ceniona i traktowana jako wartość w przyrodzie, to zasadne wydaje się twierdzenie, że także w odniesieniu do rozwoju przestrzennego powinna być traktowana jako coś wartościowego. Jeśli bowiem przez spójność rozumiemy możliwości fizycznego kontaktowania się i wymiany ludzi lub towarów (np. łatwość dotarcia dzieci do szkół) to z pewnością zróżnicowanie względem gęstości zaludnienia powodują niemożność zapewnienia idealnie równej dostępności. Określenie, na jakim poziomie społecznej (terytorialnej) akceptacji mierzymy spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną jest wyborem zarówno politycznym jak i ekonomicznym. Można sobie wyobrazić, że w alokacji środków - przy prowadzeniu europejskiej polityki spójności - kohezję społeczną mierzymy na poziomie subregionów a nawet gmin, przestrzenną na poziomie regionów a gospodarczą na poziomie makroregionalnym (NUTS II).
- KPZK PAN uważa, iż dążenie do harmonijnego rozwoju terytoriów UE musi się dokonywać na drodze selektywnego wsparcia dla nowych obszarów aktywności gospodarczej wynikających z poszerzenia UE i potrzeby wzmacnia UE na poziomie globalnym. Nowe potencjały rozwojowe tkwią w regionie morza Bałtyckiego, oraz obszarze południowo - wschodniej Europy. Polska jako jeden z większych obszarowo krajów, podobnie jak Niemcy i Francja, ma powiązania w wielopolarnych terytorialnych układach gospodarczych Europy. Czytelne określenie terytorialnych priorytetów dla zapewnienia zrównoważonego przestrzennie rozwoju i tworzenia warunków dla rozwoju trwałego ekologicznie musi stać się wyrazistym elementem nowej polityki kohezyjnej UE. Dopiero na tym tle można mówić o rozwoju, współpracy i kooperacji administracji terytorialnej na rzecz budowania spójnej, harmonijnej Europy.
- W Zielonej Księdze zaskakuje brak odniesień do spójności przyrodniczej. Ciągłość przyrodnicza jest natomiast kwestią kluczową - przy fragmentaryzacji środowiska nie istnieją warunki dla tworzenia bioróżnorodności. Infrastruktura sprzyjająca podnoszeniu spójności terytorialnej powoduje bowiem nieciągłość i fragmentaryzację środowiska.
- Niezbędnym jest zintegrowanie polityki spójności terytorialnej z polityką klimatyczną, która wynika z przewidywanych skutków zmian klimatu globalnego. Podjęte przez UE zobowiązania, w ramach Pakietu energetyczno-klimatycznego jak i przewidywane ustalenia na następnej Konferencji Stron Konwencji Klimatycznej w Kopenhadze w grudniu 2009 skłaniają do włączenia polityki regionalnej, polityki przestrzennego zagospodarowania i polityki spójności aspektów ochrony klimatu. Oznacza to przede wszystkim budowanie energetycznie i zasobowo efektywnych struktur przestrzennych oraz zwrócenia uwagi, że spójność terytorialna może mieć zarówno wymiar wirtualny jak i fizyczny. Ten ostatni niesie za sobą zdecydowanie większe zaangażowanie zasobów przyrodnich a w konwencji emisji gazów cieplarnianych niż spójność wirtualna.
- Zagadnienia definicyjne. Spójność terytorialna nie jest cele samoistnym. Należy ją traktować jako sposób (środek) do osiągania i celów spójności gospodarczej i społecznej. Czyli aby dobrze zdefiniować spójność terytorialną trzeba wiedzieć, co kryje się za pojęciem spójności gospodarczej i społecznej. Wówczas dekomponując cele główne na cele operacyjne będziemy mogli określić, jakie działania składają się na uzyskanie spójności terytorialnej w wymiarze lokalnym, regionalnym, czy międzynarodowym. Spójność terytorialna powinna być rozumiana, jako kategoria względna i dynamiczna. Przyjmujemy także, iż nadrzędnym paradygmatem rozwoju jest rozwój trwały (sustensywny). Jest to zasada, która ma przyświecać w każdym procesie formułowania celów[2]. Spójność terytorialna to taki stan zagospodarowania przestrzennego, który gwarantuje poprawę spójności społecznej i gospodarczej. Można do tej definicji podejść bardziej subiektywistycznie i mówić o stanie zadowolenia użytkowników przestrzeni ze sposobu rozmieszczenia, (czyli dostępności do) walorów zasobów, walorów popytu i walorów współtworzących warunki bytowe.
- Formułując cele spójności przestrzennej warto zadać sobie ponownie - tylko z pozoru trywialne - pytanie. Czy nadrzędnym celem polityki spójności jest wzrost gospodarczy, czy wysoka jakość życia? Poprawa i międzyregionalne wyrównywanie jakości życia nie musi bowiem pokrywać się z celami wzrostu gospodarczego. Jakość jest kategorią subiektywną i wynika z ocen warunków bytu przez ludzi, w jakich oni żyją, a nie z ocen wykonywanych przez analityków i polityków. Możliwa jest zatem wysoka jakość życia w obszarach o niskich wskaźnikach kondycji gospodarczej i odwrotnie. Kategorie jakościowe powinny być także ważnymi wskazówkami dla polityki regionalnej, (a nie tylko ilościowe wskaźniki wzrostu). Miary spójności terytorialnej muszą być analizowane wraz z syntetycznymi miarami spójności gospodarczej i społecznej.
- Kraje słabsze ekonomicznie tzw. „wschodzące gospodarki" są przedmiotem szczególnego zainteresowania ze strony spekulacyjnego kapitału działającego na ułomnych rynkach nieruchomości. Kraje te charakteryzuje kumulacyjny długofalowy efekt przekładania się wzrostu dobrobytu na rentę budowlaną. Duży przyrost renty budowlanej będzie też związany z odrabianiem zaległości w budowie infrastruktury technicznej. Kraje te w dłuższej perspektywie istotnie zmieniają swoją mapę czasoprzestrzeni. Ten oczekiwany efekt rozwojowy jest przedmiotem spekulacyjnego zawłaszczania terenów ze strony różnych grup, korupcji i eliminowania z praktyki regulacyjnego systemu planistycznego. Kraje te zatem wymagają wsparcia z Komisji UE w zakresie przywrócenia sprawnego systemu regulacyjnego, instytucjonalnego w zakresie planowanie przestrzennego. Planowanie przestrzenne dobrze systemowo zorganizowane - jest najważniejszym instrumentem sprzyjającym kooperacji terytorialnej i horyzontalnej koordynacji polityk sektorowych. UE może np. powiązać przydział środków z posiadaniem planów zagospodarowania przestrzennego.
- Współpraca przygraniczna wymaga systemowego, długotrwałego i selektywnego wsparcia z poziomu UE, szczególnie na styku państw i regionów o dużych zróżnicowaniach rozwoju. Np. w dziedzinie planowania przestrzennego szczególnie w obszarach przygranicznych krajów UE należy przewidzieć specjalne formy wsparcia dla kooperacji z sąsiadami na zewnętrznej granicy UE, tj., Białoruś, Rosja, Ukraina itd., Turcja, Płn. Afryka.
- Można założyć, iż będzie potrzeba nowych regulacji ze strony Komisji w zakresie wspierania kooperacji w przypadku zewnętrznej granicy UE. W obszarach przygranicznych mamy bowiem różne systemy planistyczne (także w UE) i różne systemy prawne, różne systemy kulturowe, problemy językowe, różnice w dochodach. Stąd będzie potrzebne wsparcie dla realizacji wspólnych projektów rozwojowych, gospodarczych, tworzenia wspólnej przestrzeni badawczej, miejsc dla prowadzenia działalności gospodarczej (parków technologicznych), dla międzyregionalnych klastrów etc.
- Terytorialny wymiar polityki kohezyjnej wskazuje jednoznacznie na potrzebę wzmocnienia polityki przestrzennej. Instrumentem horyzontalnej koordynacji powinno być planowanie przestrzenne. Sposobem na poprawę koordynacji będzie wzmocnienie roli planowania przestrzennego i dopasowanie technik i metod planistycznych do współczesnych wyzwań gospodarczych, społecznych i środowiskowych. Powinno to być planowanie wzmocnione o narzędzia analizy skutków działań sektorowych i zintegrowane przede wszystkim wymiarze europejskim i krajowym, z orientacją na podejście funkcjonalne, a nie podziały administracyjne.
- W kontekście doktryny kohezji terytorialnej należy zauważyć brak uzgodnionych narzędzi (mierników) rozwoju przestrzennego. Rozwój taki nie jest przecież identyczny ze stanem zagospodarowania przestrzennego. Stan zagospodarowania przestrzeni geograficznej nie może być - i nie jest - identyfikowany z poziomem i tempem (postępem) rozwoju przestrzennego, chociaż stanowi jeden z jego istotnych czynników. Warto opracować koncepcję kwantyfikacji rozwoju przestrzennego, jako przydatnego narzędzia również oceny stanu kohezji terytorialnej.
[1] Polityka przestrzenna ma z natury rzeczy charakter międzysektorowy i horyzontalny. W jej polu zainteresowania leżą skutki przestrzenne wszystkich polityk, nakreślanie uwarunkowań związanych ze specyfiką użytkowania przestrzeni dla polityk sektorowych, oraz określanie zasad gospodarowania przestrzenią jako szczególnym zasobem i miejscem lokalizacji.
[2] Proces formułowani celów rozumiany, jako proces logicznego wiązania drzewa celów wynikających z dekompozycji celów nadrzędnych z celami operacyjnymi zidentyfikowanymi na podstawie lokalnych problemów i barier).