Projekt dokumentu rządowego przeznaczony do konsultacji, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, 25 stycznia 2011 r.
Prezentowana opinia jest rezultatem wymiany poglądów członków Komitetu wyrażanych na różnych wspólnie organizowanych seminariach i konferencjach, jakie były organizowane we współpracy z MRR, m.in.: na konferencji w Kazimierzu nad Wisłą poświęconej sprawom systemu planowania przestrzennego i jego roli w systemie zarządzania strategicznego, (30 września – 1 października 2010 r.) oraz na wspólnej konferencji zorganizowanej 10-11 lutego br. w Spale poświęconej m.in. funkcjonalnemu podejściu do planowania przestrzennego. Opinię poprzedziła wymiana poglądów z członkami KPZK PAN. Uwagi lub poparcie do Projektu Opinii zgłosiło 15 członków.
Opinia
Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN z wielkim zadowoleniem przyjmuje doprowadzenie prac nad dokumentem Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju do roku 2030 (dalej: KPZK 2030, Koncepcja) do formy projektu dokumentu Rządu. Polska potrzebuje takiego dokumentu ze względu na rosnące znaczenie terytorialnego wymiaru procesów rozwojowych oraz zasadniczą zmianę uwarunkowań społecznych, gospodarczych i przestrzennych po akcesji Polski do Unii Europejskiej. Na tle tego bardzo obszernego i wielowątkowego dokumentu, liczącego 194 strony podstawowego tekstu, można sformułować następujące uwagi:
1. Podstawy prawne tego ważnego dokumentu są nie do końca czytelne. Został on opracowany na podstawie zapisu art. 47 ust. 1 punktu 1 Ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego, że minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, uwzględniając cele zawarte w rządowych dokumentach strategicznych, sporządza Koncepcję przestrzennego zagospodarowania kraju. Zarazem w KPZK 2030 znajdują się liczne odniesienia do projektu przygotowywanej od kilku już lat Ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do tego projektu o nieprzesądzonej treści czy terminie wejścia w życie. Należy wyeliminować wszystkie odniesienia do nieobowiązujących regulacji prawnych, wskazując jednak te kierunki zmian rozwiązań legislacyjnych, które będą niezbędne do skutecznej realizacji KPZK 2030.
2. Najważniejsze tezy tego dokumentu zostały przyzwoicie udokumentowane w opublikowanych ekspertyzach dotyczących najważniejszych segmentów KPZK 2030. W przedłożonym do konsultacji dokumencie zdecydowanie brakuje jednak streszczenia strategicznego, które powinno syntetycznie przedstawiać najważniejsze tezy Koncepcji oraz uzasadniać określone w niej cele.
3. Wizja zawarta w KPZK 2030 powinna być - a zarazem jest - bardzo ambitna, co należy skomentować pozytywnie. Prawidłowo identyfikuje ona strategiczne interesy Polski w sferze zagospodarowania przestrzennego. Jednak ze względu na niekorzystne uwarunkowania gospodarcze jest ona prawdopodobnie nierealizowalna, lub tylko częściowo możliwa do wdrożenia, w horyzoncie czasu 2030 r. Dlatego proponujemy zamiast zmieniania wizji na bardziej „zgrzebną” - modyfikację dokumentu polegającą na nieodnoszeniu wizji Koncepcji do jakiegoś konkretnego momentu czasu.
4. Trafnie określono sześć celów polityki przestrzennego zagospodarowania kraju, które pokrywają merytorycznie tematykę programowania zagospodarowania przestrzennego w skali Państwa. Prawdopodobnie w tytule jednego z tych celów (tj. Celu 4) powinna pojawić się także gospodarka wodna, która jest kluczowym segmentem wszystkich dokumentów dotyczących przestrzennego zagospodarowania w skali makro.
5. Dokument ten zawiera wiele innowacyjnych sposobów i technik podejścia do polityki przestrzennej w skali kraju. Wyrazem tego jest m.in.: policentryczna metropolia sieciowa, objęcie koncepcją także polskiej strefy ekonomicznej na morzu, zdefiniowanie przesłanek ładu przestrzennego na poziomie makro, kompleksowe określenie różnego rodzaju obszarów funkcjonalnych, czy identyfikacja problemów zagospodarowania przestrzennego o charakterze europejskim i transgranicznym. Dlatego można stwierdzić, że w kontekście kształtowania polityki przestrzennej w państwach Unii Europejskiej, jest to dokument spełniający niezbędne warunki brzegowe. Komitet uważa, że innowacyjność Koncepcji przejawia się m.in. w sieciowym i funkcjonalnym podejściu do powiązań między miastami, jako podstawy do budowy konkurencyjności polskiej przestrzeni. Nazwa policentrycznej metropolii sieciowej nie spotkała się jednak z pełnym poparciem członków Komitetu. Komitet uważa, że należy rozważyć nieco inną nazwę dla polityki wsparcia rozwoju polskich metropolii. Mianowicie zamiast operować pojęciem metropolii sieciowej, stosować określenie policentrycznej sieci metropolii. Proponujemy więc położenie akcentu na sieć. Być może pozwoli to na sformułowanie programu budowy takiej sieci, która z kolei pozwoli właśnie na komplementarny i konkurencyjnie zrównoważony rozwój funkcji metropolitalnych w największych polskich miastach.
6. W KPZK 2030 występują różne niespójności między mapami a tekstem, które należy wyeliminować. Szkoda, że na studialnych mapach nie zmieścił się Berlin, ośrodek położony na tyle blisko granicy z Polską, że mający niewątpliwie istotny wpływ na elementy przestrzennego zagospodarowania w naszym kraju, gdyż przyjmuje funkcje głównego ośrodka metropolitalnego dla Polski Zachodniej. W sumie jednak mapy i rysunki zawarte w dokumencie czynią Koncepcję bardzo przejrzystą i czytelną.
7. Bardzo nowocześnie został podjęty problem sieci osadniczej wprowadzający policentryczną metropolię sieciową i zakładający wzmocnienie różnego rodzaju powiązań. Problemem jest oczywiście wielkość i funkcje miast promowanych w Koncepcji jako ośrodki metropolitalne. Jeśli w Polsce do roku 2030 ubędzie kilka milionów mieszkańców, to wprowadzanie w szerokim zakresie nowych funkcji metropolitalnych w słabszych ośrodkach wojewódzkich wydaje się wyjątkowo trudne. Błędem Autorów KZPK 2030 jest zadekretowanie rangi ośrodków regionalnych dla takich miast, jak Płock czy Słupsk. Oznacza to, że wszystkie ośrodki faktycznie o randze podregionalnej zostaną wcześniej czy później zgłoszone do Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, jako miasta regionalne.
8. W konsultacjach społecznych największe emocje budzą kwestie rozwoju infrastruktury technicznej. Z jednej strony pojawiają się zastrzeżenia, że wynikający z KPZK 2030 program inwestycyjny jest zbyt obfity, nie uwzględniający realiów gospodarczych. Z drugiej strony pojawiają się zastrzeżenia odnośnie do nieuwzględnienia na mapach czy w tabelach tej czy innej drogi, lub zbyt odległej w czasie realizacji. Wydaje się, że Koncepcja zawiera dość rozsądne propozycje wariantowe, bowiem jest ambitna, ale doświadczenia wyraźnie wskazują, że lista proponowanych przedsięwzięć powinna być dłuższa niż obecne możliwości inwestycyjne, gdyż nie wszystko udaje się operacyjnie przygotować w fazie projektowej. Zarazem jednak wiele proponowanych uzupełnień sieci transportowej ma charakter przedsięwzięć lokalnych, nieistotnych w skali europejskiej i krajowej.
9. KPZK 2030 nie identyfikuje mierników jej realizacji. Ten brak powinien zostać pilnie wyeliminowany, bowiem warunkuje to skuteczne monitorowanie procesu wdrażania polityki przestrzennej w Polsce. Oczywiście zbiór mierników powinien być ograniczony do najistotniejszych, zestawionych w układzie sześciu celów określonych w Koncepcji.
10. Pewne nieporozumienia może budzić pominięcie w głównym dokumencie problematyki wdrażania Koncepcji. Wydaje się, że trzeba jeszcze wyraźniej napisać o Planie Działań, który zostanie przedstawiony przez MRR po przyjęciu KPZK 2030 przez Radę Ministrów. Jeśli to nie będzie zrozumiałe dla różnych partnerów, to będą ponawiane próby dopisywania w Koncepcji różnych treści, które są materią Planu Działań, a to może zagrozić logice i spójności wewnętrznej tego dokumentu.
Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN reprezentuje pogląd, że pilne przyjęcie KPZK 2030 przez Rząd jest konieczne, jednak po dokonaniu w niej wskazanych niezbędnych poprawek i uzupełnień, które nie wymagają uruchomienia pracochłonnych i czasochłonnych badań naukowych. Wynika to m.in. z: potrzeby dobrego zaadresowania problemów Polski w przestrzeni europejskiej, szczególnie ze względu na traktatowy charakter spójności terytorialnej w Unii Europejskiej od roku 2009; konieczności stworzenia poprawnych ram dla nowej generacji planów zagospodarowania przestrzennego województw, w szczególności projektowania obszarów metropolitalnych, oraz niezbędności porządkowania procesów rozwoju społeczno-gospodarczego Polski w racjonalnych układach przestrzennych.