KPZK PAN uważa, iż zmiany wielu przepisów Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są konieczne i pilne. Wyrażamy opinię, że zmiany idą we właściwym kierunku, ale nadal nie zmieniają istoty problemów generowanych przez obowiązujący system planowania i utrwalone orzecznictwo sądowe.

Kluczowymi sprawami wymagającymi zmian prawnych są m.in.:

• oddzielenie prawa zabudowy gruntu od prawa własności, co wyeliminowałoby konieczność planowania na obszarach z zasady nie wskazanych pod zabudowę,
• stworzenie bardziej efektywnych niż istniejące ekonomicznych mechanizmów opodatkowania renty planistycznej oraz prorynkowych mechanizmów finansowania infrastruktury technicznej i społecznej, służących koncentracji osadnictwa i zmniejszania kosztów jego obsługi,
• wprowadzenie obligatoryjności planów miejscowych w przypadku zmiany przeznaczenia i wysokiej dynamiki użytkowania terenu oraz zniesienie instytucji decyzji o warunkach zabudowy,
• podjęcie przez państwo działań na rzecz ograniczenia nadmiaru gruntów budowalnych wyznaczonych w studiach gminnych i planach miejscowych.

Ogólnie uważamy, iż do czasu wpracowania głębszych przekształceń prawnych kierunek tzw. szybkich zmian jest słuszny, gdyż w ich uzasadnieniu silnie formułuję się konieczność przywiązywania wagi do społecznych i ekonomicznych skutków planowania przestrzennego. Jednakże naszym zdaniem wpisane do projektu narzędzia (w tym w ramach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy) są nader skromne i nie wystarczą, aby skutecznie poradzić sobie z tendencją do chaotycznego, niekontrolowanego rozpraszania zabudowy, a tym samym podnoszenia kosztów obsługi systemów osadniczo-infrastrukturalnych, spadku walorów środowiskowych i pogarszania jakości życia, a także obniżenia atrakcyjności przestrzeni dla inwestorów.

Ze względu na zbyt krótki czas na przeprowadzenie rzetelnej debaty ekspercko-środowiskowej, która w większym zakresie mogłaby przyczynić się do ujawnienia skutków i oceny proponowanych rozwiązań, w niniejszej opinii KPZK PAN koncentruje swoją szczegółową uwagę na sprawach dotyczących niektórych problemów związanych ze studiami gminnymi, planami miejscowymi oraz decyzjami o warunkach zabudowy, szczególnie w odniesieniu do kwestii racjonalności ekonomicznej planowania. Uwagi są następujące:

1. Proponowana zmiana zapisu w art. 10, ust. 1, pkt 7 jest krokiem w dobrym kierunku [„Uwzględnia (...) potrzeb i możliwości rozwoju gminy, w tym wynikających z prognoz demograficznych, chłonności terenów (...), możliwości realizacji infrastruktury...”], jednak naszym zdaniem w praktyce okaże się niewystarczająca ze względu na dowolność interpretacyjną i brak konkretnych ograniczeń. Rola tej konkretnej zmiany (w art. 10, ust. 1, pkt 7) będzie miała zatem charakter bardziej edukacyjny, niż rodzący skutki prawno-przestrzenne.

2. Niewątpliwie problemem w należytym wdrożeniu zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego będzie długi okres aktualizacji tych dokumentów. Według danych z ostatniego raportu Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN nt. sytuacji planistycznej w gminach, ponad 400 samorządów ma studia starsze niż 10 lat, a aktualizuje je na bieżąco tylko 30% gmin. Oznacza to, że słusznie postulowane „analizy i prognozy bilansów, chłonności itd.” w praktyce zostaną przeprowadzone najwcześniej za kilka lat, w skali kraju nie ograniczając istotnie rozpraszanie zabudowy. Suma prognoz ludnościowych i cząstkowych chłonności mieszkaniowych, opracowanych przez poszczególne „ambitne” gminy z pewnością przekroczy potrzeby mierzone na poziomie województwa i kraju, zwłaszcza w obliczu prognozowanej na dużą skalę suburbanizacji. Dlatego też tylko „twarde” przepisy, zabraniające np. przeznaczania pod zabudowę nowych terenów przekraczających aktualną chłonność mieszkaniowo-demograficzną o 10-20% (w szczególnych przypadkach, np. w gminach podmiejskich o 30-50%), mogą ograniczyć niekontrolowany przyrost zabudowy.

3. Ustawa nie wprowadza mechanizmów pozwalających na bardziej racjonalne formułowanie tzw. obowiązku planistycznego i wskazywanie terenów do objęcia planem miejscowym, ani też nie zapobiega nadmiernemu rozdrobnieniu planów. W świetle opublikowanych dotychczas dziewięciu corocznych raportów Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN dla resortu infrastruktury i rozwoju na temat sytuacji planistycznej w gminach nie ma pożądanych prawidłowości w tym zakresie i samorządy dosyć dowolnie wyznaczają takie tereny. Dlatego też należy wprowadzić obowiązek lub pewną realną zachętę do sporządzania planów miejscowych dla spójnych obszarów funkcjonalnych, takich jak np. wsie (sołectwa), dna dolin rzecznych i stoki górskie w całych ich szerokościach (wysokościach), dzielnice podstawowe miast (osiedla pomocnicze), większe kwartały itd. Powinien istnieć ustawowy obowiązek sporządzania planów dla wszystkich obszarów o wysokiej dynamice zmian, np. w obrębie gmin podmiejskich, rekreacyjnych (drugie domy), na obszarach cennych krajobrazowo itp. Proponowane zmiany w ustawie nie wprowadzają także zachęt do pokrywania planami terenów o większej powierzchni. Według dostępnych danych z cytowanych raportów, przeciętna powierzchnia planu miejscowego w latach 2008-2013 spadła z 219 do 205 ha. Istnieje też pewien odsetek planów o powierzchni kilku hektarów, a rekordowe mają nawet poniżej 0,5 ha. Rola takich dokumentów w porządkowaniu przestrzeni jest żadna, a niekiedy wręcz przyczyniają się do dalszego pogłębiania chaosu urbanistycznego.

4. Proponowane zmiany w ustawie w żaden sposób nie odnoszą się do problemu silnego przeszacowania gruntów inwestycyjnych w już istniejących planach miejscowych. Obok problemu nagminnego stosowania decyzji o warunkach zabudowy stało się to kolejnym bardzo istotnym czynnikiem rozpraszania zabudowy oraz wzrostu kosztów funkcjonowania infrastruktury i generalnie systemów infrastrukturalno-osadniczych. Według opinii KPZK PAN nawet wprowadzenie całkowitego zakazu wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie zatrzyma rozpraszania osadnictwa z powodu pewnej, niemałej części wadliwych już obowiązujących planów miejscowych. Dla pełniejszej oceny tego problemu przydatny byłby szacunek kosztów, sporządzony na zlecenie instytucji rządowych, związany z potencjalnymi kosztami odszkodowawczymi unieważnienia wadliwych planów miejscowych.

5. W projekcie wątpliwości budzi duży zakres problemowy i ilość proponowanych zmian. Istnieje ryzyko, że z tego powodu prace legislacyjne mogą się przedłużyć, np. z powodu żądań posłów i podmiotów biorących udział w procesie legislacyjnym odnośnie dodatkowych analiz i konsultacji. Najbardziej właściwe byłoby dokonanie maksymalnie kilkudziesięciu najpilniejszych zmian, a w odniesieniu do pozostałych przeniesienie ich do projektowanego Kodeksu Urbanistycznego. Potrzebna jest ścisła koordynacja z Komisją Kodyfikacyjną w tym zakresie.

6. Proponowane zmiany odnośnie decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności zmiany w art. 60-61 ustawy odnośnie usytuowania zabudowy względem drogi publicznej nie ograniczy aktualnie występującej dużej dowolności w lokalizacji zabudowy, gdyż nie jest w stanie przewidzieć bardzo różnych sytuacji geodezyzjno-topologicznych, związanych z kształtem, np. długością działek (mających nieraz kilkaset metrów i więcej). Lepsze byłoby wprowadzenie wymogu lokalizacji zabudowy na danej działce w zależności od maksymalnej (nie tylko minimalnej) odległości od innej istniejącej zabudowy na innych działkach. Poważne wątpliwości budzi planowana zmiana art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy, w której proponuje się, aby wójt, burmistrz, prezydent miasta wydawał decyzję o warunkach zabudowy m.in. „po uzyskaniu opinii rady gminy wskazującej na brak sprzeczności planowanego przez wnioskodawcę sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu z polityką przestrzenną gminy wyrażoną w studium”. Jakkolwiek na uznanie zasługują wszelkie kroki zmierzające do wzmocnienia roli studium i uniemożliwienia realizacji inwestycji sprzecznych z jego ustaleniami, to jednak konkretne rozwiązanie przedstawione w projekcie nowelizacji wydaje się wysoce kontrowersyjne z następujących względów:

   • następuje pomieszanie trybu administracyjnego (wójt, burmistrz, prezydent miasta) oraz uchwałodawczego (rada gminy),
   • studium staje się w zasadzie podstawą wydania decyzji administracyjnej, ale bez zmiany pozostaje art. 9 ust. 5 ustawy („Studium nie jest aktem prawa miejscowego”),
   • nie jest jasno określony tryb i termin wydania opinii przez radę, a także konsekwencje braku opinii lub wyrażenia opinii negatywnej, w tym ewentualne możliwości odwoławcze,

   • pojawia się realna groźba sparaliżowania prac rad gmin (szczególnie w większych miastach) w wyniku konieczności podejmowania co miesiąc kilkudziesięciu lub więcej uchwał w sprawie wyrażenia opinii o zgodności wniosku o warunki zabudowy ze studium.

7. Wprowadzenie „drogi wewnętrznej”, pomyślane zapewne pod kątem osiedli deweloperskich (zabudowa jednorodzinna, bliźniacza itd.) może w wielu przypadkach rozszerzyć liczbę potencjalnych lokalizacji i umożliwić łatwiejsze obchodzenie warunku dostępu do drogi publicznej w przyszłości. Nie ma też nadal ograniczeń dla lokalizacji „wysp deweloperskich” powstających z dala od istniejącej zabudowy i silnie fragmentujących krajobraz. Tak więc postulowane zmiany w celu ograniczenia wydatków na drogi gminne, tj. prawdopodobne uchronienie gmin od konieczności wykupu części gruntów pod drogi publiczne przez zastąpienie w planach miejscowych niektórych dróg publicznych wewnętrznymi, może de facto pogłębić chaos przestrzenny, a tym samym i ogólnospołeczne koszty rozwoju.

8. Przepis o lokalizacji zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy pod warunkiem zapewnienia dostępu do infrastruktury kanalizacyjnej (art. 61) jest krokiem w dobrym kierunku, ale nie uchroni od rozpraszania w przypadkach, gdy tej infrastruktury już wybudowano zbyt wiele w stosunku do potrzeb. Powstaje też nierozwiązany problem możliwości zabudowy wzdłuż linii kanalizacyjnych, wodociągowych itd., a nie w węzłowym, skoncentrowanym modelu osadnictwa.

9. Nieznana jest w tej chwili, ale kluczowa dla wydawania decyzji o warunkach zabudowy – ust. 6 w art. 61 („Minister (...) określi na drodze rozporządzenia...)” zmiana w systemie prawnym, otwierająca wreszcie drogę do wprowadzenia efektywnego narzędzia kontroli przestrzennej w postaci standardów urbanistycznych lub lokalnych ściśle skwantyfikowanych przepisów urbanistycznych. Propozycję tę należy zdecydowanie wesprzeć, przy czym dokładna treść rozporządzenia powinna być przedmiotem szczegółowych analiz i konsultacji ze środowiskiem naukowo-eksperckim.

10. Za poprawne uznajemy ograniczenie czasowe obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy do dwóch lat (art. 60), podczas gdy było to w zasadzie bezterminowe. Będzie sprzyjało to większej kontroli urbanistycznej zwłaszcza w warunkach szybkich zmian w zagospodarowaniu przestrzennym i użytkowaniu otoczenia danego terenu, dla którego uzyskano warunki zabudowy.

Ponieważ aktualnie mamy do czynienia z trwałym kryzysem gospodarki przestrzennej, w tym już istniejącym, prawnie usankcjonowanym stanem chaosu urbanistycznego i wadliwie zaplanowanego istniejącego osadnictwa, konieczne są nie tylko doraźne działania w rodzaju przedstawianego projektu zmiany obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także podjęcie szerszych działań o systemowym charakterze. Potrzebne są nie tylko rozwiązania mające na celu ograniczenie lub spowolnienie dalszego pogarszania stanu zagospodarowania, ale także jego odnowę do akceptowalnego poziomu funkcjonowania, struktury i z punktu widzenia potrzeb jakości życia. Należy rozpocząć dyskusję nad narodowym programem rewitalizacji przestrzeni Polski.

Warszawa 17 kwietnia 2015 r.

W imieniu KPZK PAN

Przewodniczący

Tadeusz Markowski

Dokument do pobrania